Alguns apontamentos sobre os limites de atuação de uma Comissão Parlamentar de Inquérito

CPI da Covid-19 começou a ouvir testemunhas na última semana (Jefferson Rudy/Agência Senado)

Por Rogério Tadeu Romano*

Está em curso a Comissão Parlamentar de Inquérito para apurar a atuação dos governos federal, estadual, municipal e distrital no que concerne a tragédia trazida ao país pela pandemia da covid-19.

As comissões parlamentares de inquérito gozam de poderes de investigação próprios das autoridades judiciárias, nos termos do art. 58parágrafo 3o da Constituição.

Por uma necessidade funcional, a comissão parlamentar de inquérito não detém poderes universais de investigação. Ao contrário, suas atribuições são limitadas, porque se restringem a fatos determinados.

Uma comissão parlamentar de inquérito possui poderes para determinar diligências e, além disso:

a. requerer a convocação de Ministros de Estado;

b. tomar o depoimento de quaisquer autoridades, sejam federais, estaduais ou municipais;

c. ouvir indiciados;

d. inquirir testemunhas;

e. requisitar informações e documentos de repartições públicas e autárquicas;

f. transportar-se para os lugares onde for necessária sua presença

Certamente virá uma verdadeira enxurrada de habeas corpus e outras providências junto ao STF por conta da apuração.

Os atos das Comissões Parlamentares de Inquérito, que venham a ser constituídas no âmbito do Poder Legislativo da União, são passíveis de controle jurisdicional sempre que de seu eventual exercício abusivo, derivarem injustas lesões ao regime tutelar das liberdades públicas(STF, HC 69.647 – 3, ministro Celso de Mello, DJU de 5 de agosto de 1992).

São ouvidas pessoas seja na condição de testemunhas ou indiciados.

Com base no direito à não autoincriminação, um investigado não precisa sequer comparecer a CPI no Congresso. Assim entendeu a 2ª Turma do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do HCHC 171.438,   ao conceder Habeas Corpus preventivo a Fábio Schvartsman, presidente da Vale quando do rompimento da barragem de Brumadinho, em Minas Gerais. Ele havia sido convocado para sessão do dia 4 de junho de 2019, na Câmara dos Deputados.

O julgamento acabou em empate. O relator, ministro Gilmar Mendes, e o decano Celso de Mello votaram pela possibilidade de não comparecimento de Schvartsman à Câmara dos Deputados. Os ministros Luiz Edson Fachin e Cármen Lúcia entenderam que ele deveria estar presente na sessão da CPI, ainda que optasse por ficar em silêncio e não responder às perguntas.

Registro, para aquele caso, que “na sessão do Senado, ele foi ameaçado diversas vezes no sentido de que se dissesse algo que os senadores não considerassem como verdade ele sairia dali preso. Quando discordamos da possibilidade, os advogados não puderam mais falar com ele, ainda que estivéssemos ali para assisti-lo contra os atos autoritários”, disse o advogado.

Na ocasião, em 28 de março de 2019, o senador Otto Alencar (PSD-BA) fez a afirmação de que se não dissesse a verdade o ex-presidente da Vale sairia preso da sessão. Neste momento, a defesa se aproximou para dizer que ele não estava presente na qualidade de testemunha, mas de investigado, o que afastaria o compromisso de dizer a verdade. Os senadores passaram a impedir que ele se consultasse com os advogados.

É possível a prisão em flagrante delito por crime de falso testemunho(STF, HC 75.287 – 0, medida liminar, relator ministro Maurício Corrêa, DJ 1, de 30 de abril de 1997, pág. 16.302).

Para tanto, será caso das pessoas convocadas como testemunhas ajuizarem perante o STF habeas corpus para usufruir do direito de permanecer calados.

Assim se o poder que detém a CPI é o das autoridades judiciais – e não maior do que o dessas – segue-se que a ela poderão opor os mesmos limites formais e substanciais oponíveis ao Poder Judiciário. Entre tais restrições, duas geram delicados pontos de tensão com a obrigação de falar a verdade: o dever de sigilo, a que esteja sujeita por lei a testemunha, e a garantia constitucional contra a autoincriminação – nemo tenetur se detegere – que tem sua manifestação mais eloquente no direito ao silêncio(HC 75.244 – 8/DF, relator ministro Sepúlveda Pertence, decisão: 26 de abril de 1999).

Lembre-se que o interrogatório, para ser validamente efetivado, deve ser precedido de regular cientificação dirigida ao réu de que este tem o direito de permanecer em silêncio, não estando obrigado a responder às perguntas que lhe forem formuladas e nem podendo resultar-lhe, do exercício legítimo dessa prerrogativa, qualquer restrição de ordem jurídica no da persecução penal contra ele instaurada. O privilégio contra a autoincriminação traduz direito público-subjetivo de estrutura constitucional, assegurado a qualquer indiciado ou imputado pelo artigo 5º, inciso LXIII, da Constituição(STF, HC 76.244 – 8/DF, relator ministro Sepúlveda Pertence, decisão de 26 de abril de 1999).

Adito a isso que a incidência de garantia contra a autoincriminação nas investigações da DPI, em linha de princípio é irrecusável, como ensinou Nelson de Souza Sampaio, Do Inquérito Parlamentar, Fundação Getúlio Vargas, 1965=4, páginas 47 e 58). Segue-se a linha já descrita pela Corte Suprema americana no tempo da histeria macarthista. O Supremo Tribunal Federal já assentou a pertinência ao inquérito parlamentar de um corolário de garantia contra a autoincriminação, qual seja a imputabilidade da declaração mendaz do acusado(STF, HC 75.244 – 8/DF, relator ministro Sepúlveda Pertence, decisão de 26 de abril de 1999).

Ao analisar o Habeas Corpus (HC) 95718 , o ministro Joaquim Barbosa, do Supremo Tribunal Federal, concedeu liminar requerida pela defesa, garantindo o direito do paciente ser assistido por advogado perante a CPI.

Em relação ao direito ao silêncio, para não se autoincriminar, o depoente não está obrigado a responder às indagações feitas pelos parlamentares, inclusive aquelas que guardem relação com ações penais e/ou investigações em andamento.

Conforme o ministro Joaquim Barbosa, naquela ocasião,  a jurisprudência do Supremo tem considerado que o privilégio da não autoincriminação se aplica a qualquer pessoa, independentemente de ser ouvida na condição de testemunha ou investigada. “Com efeito, o indiciado ou testemunha tem o direito ao silêncio e de não produzir prova contra si mesmo, embora esteja obrigado a comparecer à sessão na qual será ouvido, onde poderá, ou não, deixar de responder às perguntas que lhe forem feitas”, disse Joaquim Barbosa ao citar os Habeas Corpus 94082, 92371, 92225 e 83775.

A CPI tem poderes de instrução, mas não o de processar e julgar. Por isso, a rigor, não há acusados na CPI.

A condução coercitiva não poderá ser determinada diretamente pela CPI, devendo o Legislativo, na ausência injustificada da testemunha, solicitar a condução forçada ao Poder Judiciário. O artigo 3º da Lei 1579/52 dispõe que a intimação da testemunha será solicitada ao Juiz Criminal da localidade em que reside a mesma.

É certo que há a PEC 115/2019, de duvidosa constitucionalidade, onde se pretende permitir ao Legislativo poder realizar tal condução.

É certo quer no julgamento das ADPF 395 e 444, por maioria de votos, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) declarou que a condução coercitiva de réu ou investigado para interrogatório, constante do artigo 260 do Código de Processo Penal (CPP), não foi recepcionada pela Constituição de 1988. A decisão foi tomada no julgamento das Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPFs) 395 e 444, ajuizadas, respectivamente, pelo Partido dos Trabalhadores (PT) e pela Ordem dos Advogados do Brasil (OAB). O emprego da medida, segundo o entendimento majoritário, representa restrição à liberdade de locomoção e viola a presunção de não culpabilidade, sendo, portanto, incompatível com a Constituição Federal.

Passo a discutir sobre a possibilidade de quebra do sigilo bancário, fiscal e telefônico e decisões fundamentadas pela CPI.

A quebra dos sigilos bancário, telefônico e fiscal constitui poder inerente à competência investigatória de Comissão Parlamentar de Inquérito – CPI.

Em julgamento definitivo de mandado de segurança, impetrado contra ato de presidente de comissão parlamentar de inquérito, o Plenário do STF julgou, por unanimidade, que tais comissões parlamentares de inquérito têm poder de quebrar sigilo bancário, fiscal e telefônico de qualquer pessoa. Para tanto, é necessário que haja fundamentação, comprovando a existência de causa provável que indique a necessidade de quebra do sigilo(STF, MS 23.452 – RJ, relator ministro Celso de Mello, decisão de 16 de setembro de 1999, tendo sido citado precedente no MS 23.454, de 19 de agosto de 1999).

Portanto uma quebra de sigilo envolve necessariamente fundamentação.

Qual deverá ser essa fundamentação? Poderá ser per relationem?

Em que consiste a fundamentação “per relationem”? A motivação por meio da qual se faz remissão ou referência às alegações de uma das partes, a precedente ou a decisão anterior nos autos do mesmo processo é chamada pela doutrina e jurisprudência de motivação ou fundamentação per relationem ou aliunde. Também é denominada de motivação referenciada, por referência ou por remissão.

Ora, a motivação das decisões judiciais é uma garantia expressamente prevista no art. 93, IX, da Constituição e é fundamental para a avaliação do raciocínio desenvolvido na valoração da prova. Serve para o controle da eficácia do contraditório, e de que existe prova suficiente para derrubar a presunção de inocência. Só a fundamentação permite avaliar se a racionalidade da decisão predominou sobre o poder, principalmente se foram observadas as regras do devido processo legal.

Sendo assim, assiste a qualquer Comissão Parlamentar de Inquérito o poder de decretar a quebra do sigilo inerente aos registros bancários, fiscais e telefônicos, desde que o faça em ato adequadamente fundamentado, do qual conste referência a fatos concretos que justifiquem a configuração de causa provável, apta a legitimar a medida excepcional da disclosure(STF, MS 23.971  MC-DF, relator ministro Celso de Mello, j. 28 de maio de 2001, DJ de 5 de junho de 2001, pág. 37).

Segundo o ministro Celso de Mello, a decisão do STF fortalece a ação investigatória da CPI e reconhece a possibilidade de acesso a dados reservados, sempre mediante deliberação fundamentada. No julgamento definitivo da causa, o Plenário reconheceu a possibilidade de a CPI, independentemente da prévia determinação judicial, ordenar a quebra do sigilos fiscal, bancário e dos registro telefônicos, desde que fundamente sua deliberação, apoiando-se em indícios que justifiquem a necessidade de adoção dessas medidas excepcionais. Ao declarar seu voto o ministro Celso de Mello observou que os poderes das CPIs – embora amplos – não são absolutos e nem ilimitados, pois sofrem as restrições impostas pela Constituição, encontrando limites nos direitos fundamentais do cidadão. Qualquer que seja o fato determinado que tenha justificado a instauração da CPI, ela não pode exceder, sob pena de incidir em abuso de poder, os parâmetros constitucionais que delimitam a extensão dos seus poderes investigatórios(STF, MS 23.964 MC – DF, relator ministro Celso de Mello, j. 14 de maio de 2001, pág. 456).

É possível a aplicação do contraditório na CPI? A CPI tem um perfil de investigação.

Ensinou Uadi Lammêgo Bulos(Constituição Federal Anotada, 6ª edição, pág. 808) que a unilateralidade do procedimento de investigação parlamentar não confere à CPI o poder de agir arbitrariamente em relação ao indiciado e – as testemunhas, negando-lhes, abusivamente, determinados direitos a certas garantias – como a prerrogativa contra a autocriminação – que derivam do texto constitucional ou de preceitos inscritos em diplomas legais.

“No contexto do sistema constitucional brasileiro, a unilateralidade da investigação parlamentar – a semelhança do que ocorre com o próprio inquérito policial – não tem o condão de abolir direitos, de derrogar as garantias, de suprimir as liberdades ou de conferir a autoridade pública, poderes absolutos na produção da prova e na pesquisa dos fatos”(STF, MS 23.576/DF, Pedido de Reconsideração, relator ministro Celso de Mello, Informativo STF, n. 176, 9 de fevereiro de 2000).

Por outro lado, não cabe à CPI:

·  condenar;

·  determinar medida cautelar, como prisões preventivas ou temporárias, indisponibilidade de bens, arresto, sequestro e não pode instalar escuta telefônica;

·  impedir que o cidadão deixe o território nacional e determinar apreensão de passaporte;;

    ·  expedir mandado de busca e apreensão domiciliar; e

·  impedir a presença de advogado do depoente na reunião (advogado pode: ter acesso a documentos da CPI; falar para esclarecer equívoco ou dúvida; opor a ato arbitrário ou abusivo; ter manifestações analisadas pela CPI até para impugnar prova ilícita).

O advogado, como disse Uadi L. Bulos(obra citada, pág. 807) – ao cumprir o dever de prestar assistência técnica àquele que o constituiu, dentro de um verdadeiro direito potestativo, dispensando-lhe orientação jurídica perante qualquer órgão do Estado – converte a sua atividade profissional quando exercida com independência e sem indevidas restrições, em prática inestimável da liberdade.

É garantida à pessoa que vai depor o direito de ser assistido por advogado.

Nesse ponto acentuo que o exercício do poder de fiscalizar abusos cometidos pela Comissão Parlamentar de inquérito contra aquele que por ela for convocado para depor traduz prerrogativa indisponível do advogado, no desempenho de sua atividade como profissional, não podendo, por isso mesmo, ser ele cerceado, de forma injusta, na prática legitima de atos que visem a neutralizar situações configuradoras de arbítrio estatal u de desrespeito aos direitos daquele que lhe outorgou mandato.

Sendo assim a CPI não pode agir para calar a voz do advogado daquele que está sendo investigado pela CPI.

*É procurador da República com atuação no RN aposentado.

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