Por Rogério Tadeu Romano*
*É procurador da República com atuação no RN aposentado.
Observo o artigo 57, parágrafo quarto da CF:
Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 50, de 2006)
- 4ºCada uma das Casas reunir-se-á em sessões preparatórias, a partir de 1º de fevereiro, no primeiro ano da legislatura, para a posse de seus membros e eleição das respectivas Mesas, para mandato de 2 (dois) anos, vedada a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subsequente. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 50, de 2006).
Por sua vez, na linha da norma paratípica, a norma típica secundária, Regimento Interno do Senado, no artigo 59 assim determina:
“Os membros da Mesa serão eleitos para mandato de dois anos, vedada a reeleição para o período imediatamente subsequente”.
Possibilita-se a recondução para membro da mesa, desde quando seja para outro cargo diverso do que o parlamentar ocupava antes.
Tal recondução era vedada na ordem constitucional pretérita.
A Constituição atual permitiu, na sua redação primeira.
O Supremo Tribunal Federal decidiu pela impossibilidade de recondução para o mesmo cargo de eleição imediatamente subsequente (RTJ, 119: 964 e 163: 52).
O Supremo Tribunal Federal também entendeu que “a norma do parágrafo quarto do artigo 57 da CF, que, cuidando da eleição das Mesas das Casas Legislativas federais, veda a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subsequente, não é de reprodução obrigatória nas Constituições dos Estados-membros, porque não se constitui num princípio constitucional estabelecido (STF, RTJ, 163: 52).
A Constituição e o regimento do Senado impedem que membros da Mesa Diretora sejam reeleitos na mesma legislatura, ou seja, no período de quatro anos entre duas eleições gerais.
Isso é claro, diante dos princípios constitucionais da moralidade, impessoalidade e, ainda, o republicano, um princípio democrático por excelência.
No entanto, divulgou o site Antagonista (7 de fevereiro de 2020) o que segue:
“Para ficar mais dois anos na presidência do Senado, porém, Alcolumbre tirará da manga, no momento que considerar oportuno, um parecer da Comissão de Constituição de Justiça (CCJ) datado de novembro de 1998, que levanta a possibilidade de reinterpretação do texto constitucional e da norma interna.”
Para tanto, pensam em ressuscitar o parecer 555, que dá interpretação permissiva a tal reeleição, baseando-se, inclusive, em que as funções exercidas na Mesa Diretora — incluindo a de presidente, claro — como de “natureza executiva”, e não de “legislativa”. “É função de direção, supervisão, polícia, administração e execução. Em tudo e por tudo, se afigura função executiva e administrativa”, diz trecho do parecer. Sendo assim, uma vez que o sistema republicano havia passado a permitir a reeleição de titulares do Poder Executivo um ano antes, em 1997, “não haveria mais razão doutrinária” para impedir a reeleição de presidentes do Senado, ainda que na mesma legislatura.
O ressurgimento da ideia de permitir a reeleição dos atuais presidentes do Senado e da Câmara dos Deputados atesta o baixo apreço da classe política pela longevidade das normas.
Um desvio, de resto, encontradiço até no Supremo Tribunal Federal, cujo vaivém de decisões desvaloriza a missão de resguardar a fortaleza constitucional, como bem acentuou Editorial da Folha, em 24 de agosto do corrente ano.
O Supremo Tribunal Federal tem uma oportunidade para impedir a concretização de tal entendimento.
O PTB representou ao STF para que este consagre o veto à reeleição dos presidentes parlamentares em qualquer situação, não só na legislatura presente.
É claro que, no quadro da política brasileira, poderá haver insondáveis interesses por detrás dessa iniciativa no processo constitucional.
Lembrou Rafael Tomas de Oliveira (Republicanismo deve reger eleições municipais para a mesa diretora de câmara municipal in Consultor Jurídico, 23 de janeiro de 2016), que o princípio republicano, destacado logo no caput artigo 1º da Constituição Federal de 1988, possui densidade normativa, devendo vincular os poderes constituídos em todas as esferas de governo (federal, estadual e municipal).
Ainda nessa linha de raciocínio, tem-se que o princípio republicano exige a alternância de poder.
É igualmente elemento normativo do princípio republicano a alternância no poder. As repúblicas modernas, que se organizam por meio do regime democrático, devem possuir, institucionalmente, mecanismos que possibilitem a troca da pessoa ou grupo que, transitoriamente, detém o exercício do poder político (em qualquer dimensão ou esfera de governo), sob pena de criar-se uma espécie de regime dinástico, aristocrático ou oligárquico que coloque a república apenas como símbolo político-jurídico, como ainda disse Rafael Tomas de Oliveira, naquele artigo citado.
E conclui aquele autor:
“É igualmente elemento normativo do princípio republicano a alternância no poder. As repúblicas modernas, que se organizam por meio do regime democrático, devem possuir, institucionalmente, mecanismos que possibilitem a troca da pessoa ou grupo que, transitoriamente, detém o exercício do poder político (em qualquer dimensão ou esfera de governo), sob pena de criar-se uma espécie de regime dinástico, aristocrático ou oligárquico que coloque a república apenas como símbolo político-jurídico.”
Afinal, há deveres de proteção à Constituição, como revelou Canaris (Direitos Fundamentais e Direito Privado. Coimbra: Almedina, 2009).
As casas legislativas da República têm um compromisso republicano de forma que tal pretensão nociva de reeleição fere princípios constitucionais nucleares e deve ser objeto de confrontação dentro das formas que a Jurisdição constitucional permite.
Entretanto, segundo o chefe do Ministério Público Federal, “não cabe ao Judiciário, ainda que pela via do controle abstrato de normas, substituir-se ao Legislativo a fim de definir qual o real significado da previsão regimental”.
O PGR destacou que a interpretação e a aplicação de normas regimentais, em regra, escapam do controle judicial, “uma vez que o primado da separação de Poderes inibe a possibilidade de intervenção judicial na indagação de critérios interpretativos de preceitos regimentais definidos pelas casas legislativas”.
A AGU (Advocacia-Geral da União) enviou, em 16 de setembro, 1 parecer ao Supremo em que também defende que só os próprios congressistas devem decidir sobre a possibilidade ou não de reeleição para as presidências de Câmara e Senado.
“Então oficiando como consultor jurídico, o Ministro Luís Roberto Barroso concluiu que a vedação constitucional não se aplicava necessariamente a quem houvesse assumido “mandato-tampão”. Veja-se: A partir da Emenda Constitucional nº 16/97 – que tratou da reeleição para Presidente, Governadores e Prefeitos –, e independentemente do juízo que se faça acerca dessa inovação, o fato é que já não é possível afirmar que a reeleição afronte qualquer princípio fundamental da organização política brasileira, aí incluídos os valores democráticos e os direitos fundamentais. Logo, se a reeleição no âmbito do Executivo é possível, nada impede, por igual, a recondução no âmbito das Mesas das Casas Legislativas, salvo, naturalmente, vedação contida em alguma norma expressa. Nessa linha, aliás, o Supremo Tribunal Federal já decidiu que a vedação à reeleição contida no art. 57, § 4º do texto constitucional não precisa ser reproduzida nas Constituições estaduais, justamente por não se tratar de exigência que decorra diretamente dos princípios básicos da organização política. (…) Pois bem: não se colhe no relato do § 4º do art. 57, acima transcrito, uma inequívoca proibição à reeleição de quem tenha substituído o Presidente que renunciou. Por outro lado, como a Constituição não tratou diretamente da hipótese aqui cogitada, também não seria correto afirmar que a possibilidade de reeleição decorra do texto constitucional. Entretanto, parece razoável assumir que restrições à escolha livre dos ocupantes da Mesa por parte dos Senadores é que deveriam depender de previsão expressa, e não o oposto. No caso da reeleição dos Chefes do Executivo, a situação particular daqueles que os substituíram ou sucederam no curso de seus mandatos foi objeto de disciplina constitucional específica (CF, art. 14, § 5º6 ). O art. 57, § 4º não se ocupa dessas hipóteses. O sistema, portanto, contém ou uma ambiguidade ou uma lacuna. (…) Em face das premissas alinhavadas acima, é possível extrair algumas consequências. Não será incompatível com o art. 57, § 4º da Constituição a interpretação que considere possível ao Presidente do Senado, eleito para completar mandato anterior, candidatar-se a um mandato autônomo. Não se trata, contudo, de uma imposição direta do texto constitucional. Cuida-se, afinal, de um espaço de decisão política aberto pela Constituição. Não custa lembrar que a Carta funciona como um código mínimo de regulação da vida política, mas não esgota necessariamente todas as questões possíveis. Ao contrário, o normal e desejável é que as Constituições estabeleçam princípios básicos, em cujos limites as maiorias de cada tempo terão liberdade de conformação, respeitados os direitos das minorias. Em casos como o presente, em que a Constituição admite duas interpretações possíveis, o normal é que prevaleça a decisão produzida nas instâncias políticas. O Senado Federal, inclusive, já exerceu essa competência ao definir, sobre a interpretação do mesmo art. 57, § 4º, que os eleitos para a composição da Mesa Diretora no segundo biênio da legislatura não ficam impedidos de concorrer aos mesmos cargos na eleição seguinte, uma vez que o funcionamento congressual seria segmentado em legislaturas. Em se tratando de questão afeta ao funcionamento do Congresso Nacional, a solução constitucionalmente adequada será privilegiar a interpretação conferida à norma pela própria Casa Legislativa, em respeito à sua independência orgânica. O STF, tradicionalmente, reconhece a primazia das Casas na resolução de questões interna corporis, respeitadas as balizas constitucionais. A hipótese de que se trata parece se inserir nesse contexto.”
Na matéria anoto o que disse o ministro Celso de Mello, no julgamento dos Mandados de Segurança nº 34.574 e nº 34.602:
“A análise do conteúdo material do art. 57, § 4º, da Constituição da República – que não se reveste de caráter fundamental (eis que não se qualifica como princípio sensível de nossa organização política) nem se impõe à observância compulsória dos Estados-membros e Municípios (ADI 792/RJ, Rel. Min. MOREIRA ALVES – ADI 793/RO, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – ADI 1.528-MC/AP, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI – ADI 2.262-MC/MA, Rel. Min. NELSON JOBIM – ADI 2.292-MC/MA, Rel. Min. NELSON JOBIM – ADI 2.371-MC/ES, Rel. Min. MOREIRA ALVES – Rp 1.245/RN, Rel. Min. OSCAR CORRÊA, v.g.) – revela que a aplicabilidade de referido preceito normativo somente teria pertinência se atendidos determinados requisitos de ordem objetiva nele inscritos, sob pena de, ausentes tais pressupostos, viabilizar-se, mediante inadmissível extensão analógica de regra vedatória, a incidência de cláusula manifestamente restritiva de direito público subjetivo à candidatura, tal como advertiu o eminente Professor HELENO TAVEIRA TORRES no estudo por mim anteriormente citado:
A aplicação do parágrafo 4º do artigo 57 da CF está condicionada a pressupostos fáticos bem objetivos. Ora, o presidente atual não compunha a Mesa Diretora na condição de presidente (mesmo cargo), não exercia mandato de dois anos e não foi eleito no primeiro ano da legislatura. Logo, como normas de proibição não admitem analogia, qualquer tentativa de impedir sua candidatura resulta em puro arbítrio. ………………………………………………………………………………………… É matéria tipicamente ‘interna corporis’, estranha ao artigo 57, parágrafo 4º, da Constituição Federal e de competência do Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD).” (grifei) De outro lado, cabe ter em consideração, na linha do exposto pelo eminente Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO no já mencionado parecer por ele elaborado como Advogado, que, naquelas controvérsias cujas soluções jurídicas mostram-se diversas, impõe-se “(…) privilegiar a interpretação conferida à norma pela própria Casa Legislativa, em respeito à sua independência orgânica” (grifei), pois, como não se desconhece, “(…) O STF, tradicionalmente, reconhece a primazia das Casas na resolução de questões ‘interna corporis’, respeitadas as balizas constitucionais”
Sendo assim já se entendeu que se o artigo 57, § 4º, da Constituição não monopoliza a solução para a controvérsia das reconduções, então há espaço para interpretação; e, na medida em que esse espaço existe, deve ser ele titularizado pelo Congresso Nacional, por uma questão de conformidade funcional.
A matéria agitada deve ser objeto de julgamento pelo STF, havendo que diga que “a uma tendência da Corte Suprema de entender que valerá o entendimento do Congresso Nacional, por suas Casas Legislativas, na solução da controvérsia, por ser matéria interna corporis.
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