Por Rogério Tadeu Romano*
O G1 POLÍTICA, em 10.7.26, divulgou o que segue:
“O presidente nacional do PL, Valdemar Costa Neto, é suspeito dos crimes de desvio de dinheiro e de associação criminosa, aponta decisão judicial do ministro Flávio Dino, do Supremo Tribunal Federal (STF). A decisão, datada de segunda-feira (6) e que veio a público nesta sexta (10), faz parte dos desdobramentos da “Operação Transparência” e de inquérito que investiga um esquema de desvio de recursos públicos por meio de emendas parlamentares.
Dino determinou a suspensão de R$ 119 milhões em emendas e detalhou o que as investigações da Polícia Federal encontraram até agora sobre a atuação de Valdemar e de três funcionários da Câmara dos Deputados no esquema. Dois dos servidores trabalham na Liderança do PL na Casa.”
No entanto, a jornalista Malu Gaspar, em seu blog, informou:
“A Procuradoria-Geral da República (PGR) contrariou a Polícia Federal e se opôs ao bloqueio de R$ 119 milhões em bens do presidente nacional do PL, Valdemar Costa Neto, por conta de seu envolvimento direto na liberação de emendas parlamentares, mesmo sem ocupar cargo no Congresso Nacional há mais de 10 anos. Segundo a Polícia Federal, Valdemar desempenhou um papel de “vetor de definição e remanejamento” na liberação de verbas dentro de um esquema chamado pelos investigadores de “processo profano” de emendas.”
Segundo, outrossim, o portal Metropóles, em 10.7.26:
“A medida é fundamentada em investigações da Polícia Federal que apontam esquema de “peculato-desvio”, no qual Valdemar, mesmo sem ter mandato parlamentar, teria controlado e direcionado verbas públicas de emendas de comissão e da Mesa Diretora para atender a interesses supostamente privados.”
Por sua vez, divulgou o portal JOTA, em seu noticiário, no dia 10.7.26:
“Segundo a PF, Valdemar tinha “autonomia” para direcionar recursos de emendas conforme sua “cota pessoal e particular” e uma atuação “típica de líder partidário integrante da Câmara, mesmo não sendo deputado”.
O encaminhamento das emendas era feito para “escamotear” o fato de que as indicações “foram feitas e eram de interesse de uma pessoa não parlamentar”, conforme a PF. O “arranjo decisório paralelo” teria contado com a participação de Mariângela Fialek, ex-assessora do deputado Arthur Lira (PP-AL), e de servidores da Câmara.
“A condição de ex-parlamentar investigado e recorrentemente ligado a suspeitas de desvios, somada ao posto de presidente nacional de partido com elevada capilaridade na Câmara, confere a VALDEMAR COSTA NETO a capacidade concreta de influenciar a atuação de servidores e lideranças, sendo essa ascendência, quando convertida em comando sobre a aplicação de verbas públicas, juridicamente relevante para a configuração de concurso de pessoas no peculato-desvio”, registrou a PF.
A suspeita dos investigadores é de que os fatos se enquadrem no crime de peculato.
Em sua decisão, Flávio Dino disse que ainda é cedo para garantir se houve alguma apropriação de valores por servidores da Câmara ou se houve de fato desvio de recursos públicos em proveito de Valdemar ou de “empresários contratados pelos municípios beneficiários” das emendas.
“A espantosa ascendência que alguns servidores da Câmara dos Deputados parecem atribuir ao investigado VALDEMAR COSTA NETO contrasta com a ausência de título jurídico que lhe permita dispor do orçamento público, sejam quais forem os valores, sejam quais forem os seus destinatários”, disse Dino. “Os espaços constitucionalmente permitidos às emendas parlamentares não degradam o Erário à condição de patrimônio privado, passível de aquisição, transação ou quotização entre as agremiações partidárias e seus dirigentes”.
Haveria, pois, coautoria, a ser investigada, entre o atual presidente do PL e os servidores envolvidos, na forma do artigo 29 do Código Penal.
Dir-se-á que o Orçamento público impositivo é um instrumento democrático e fundamental para o desenvolvimento da nação brasileira, e a execução orçamentária em sua plenitude, ressalvadas as limitações legais, financeiras ou técnicas, é um imperativo para a efetivação do princípio da dignidade da pessoa humana. Do contrário, teríamos um Orçamento que seria mera “obra de ficção”.
No que se refere à vinculação criada para financiar as emendas parlamentares individuais, as alterações são as seguintes:
1) Foi estabelecida uma vinculação de receitas para gastos com emendas parlamentares individuais no percentual de até 1,2% da receita corrente líquida prevista no Projeto de Lei Orçamentária enviado pela União (o que, considerados os valores de 2014, se aproximaria de R$ 8 bilhões), sendo que metade desse percentual deverá ser destinado a ações e serviços públicos de saúde (artigo 166, parágrafo 9o), inclusive para custeio, sendo vedado seu uso para pagamento de despesas com pessoal ou encargos sociais (artigo 166, parágrafo 10). Este valor destinado à saúde será considerado no montante anual que a União obrigatoriamente deve despender (artigo 166, parágrafo 10).
2) Este percentual de 1,2% é de obrigatória execução financeira e orçamentária, consoante vier a ser estabelecido através de uma lei complementar a ser editada que determinará a execução equitativa da programação orçamentária (artigo 166, parágrafo 11), entendido o conceito de “execução equitativa” como “a execução das programações de caráter obrigatório que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas, independentemente da autoria” (artigo 166, parágrafo 18). Nesse percentual devem ser considerados os “restos a pagar” até o limite de 0,6% da receita corrente líquida realizada no exercício anterior (artigo 166, parágrafo 16).
3) A obrigatoriedade de execução orçamentária cessa quando ocorrer impedimento de ordem técnica (artigo 166, parágrafo 12), entendido como aquele que impeça a realização do empenho da despesa. Este impedimento deverá ser formalmente comunicado ao Poder Legislativo no prazo de 120 dias da promulgação da lei orçamentária pelos Poderes Executivo ou Judiciário, pelo Ministério Público ou Defensoria Pública (artigo 166, parágrafo 14, I). O texto menciona que até mesmo o Poder Legislativo deverá comunicar esse fato ao Poder Legislativo, o que é algo bizarro.
Sendo insuperável o impedimento apontado, o Poder Legislativo em 30 dias indicará ao Poder Executivo o remanejamento da programação orçamentária daquela verba (artigo 166, parágrafo 14, II), o qual deverá encaminhar esta reprogramação como projeto de lei em até 30 dias, ou até a data de 30 de setembro (artigo 166, parágrafo 14, III).
Quando os recursos desta vinculação para financiamento das emendas parlamentares individuais forem destinados a Estados, Distrito Federal ou Municípios, sua transferência não dependerá da adimplência do ente federativo destinatário dos recursos e também não integrará a base de cálculo da receita corrente líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do artigo 169, o que é regulado pelos artigos 19 e 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal (artigo 166, parágrafo 16).Esta vinculação de 1,2% poderá ser contingenciada, na forma do artigo 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal, caso haja ameaça do descumprimento da meta de superavit primário estabelecido no anexo de metas fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias, o que demonstra que até mesmo os interesses eleitorais cessam quando entra em questão o pagamento dos credores públicos (artigo 166, parágrafo 17).
O percentual de 15% estabelecido pela EC 86 será alcançado de forma gradual, sendo 13,2% em 2016; 13,7% em 2017; 14,1% em 2018; 14,5% em 2019 e apenas em 2020 será aplicado o percentual de 15% da receita corrente líquida em ações e serviços de saúde de forma plena (artigo 2º, da EC 86). No cômputo desse montante foram incluídos os valores arrecadados de royalties do petróleo e a parcela das emendas parlamentares destinadas à ações e serviços de saúde.
A referida Emenda Constitucional 86 diz respeito à vinculação de recursos da União para os programas e ações de saúde. Foi estabelecido que a União deverá aplicar montante não inferior a 15% da receita corrente líquida do respectivo exercício financeiro (artigo 198, parágrafo 2o, I). Este preceito cria uma mecânica normativa vinculando um percentual da receita pública ao financiamento da saúde, sendo que a sistemática anterior, revogada pela EC 86, transferia a uma lei complementar esta fórmula, que obedecia a um cálculo incremental, sem percentual estabelecido, e com um “efeito catraca” para resguardar eventuais recuos do PIB.
Trata-se, portanto, de uma Emenda Constitucional que vincula recursos do orçamento da União para os gastos que vierem a ser estabelecidos pelos parlamentares para atendimento de suas bases eleitorais. Ou seja: submete o relacionamento entre o Congresso e o Executivo ao sistema de barganha.
Terá havido a prática de peculato na conduta noticiada?
São condutas típicas para efeito do crime de peculato: apropriação ou desvio, podendo o tipo configurar-se mediante o dolo específico, principalmente com relação ao peculato-desvio.
Apropriar-se significa assenhorear-se da coisa móvel, passando dela a dispor como se fosse sua.
Desviar é dar à coisa destinação diversa daquela em razão de que foi-lhe entregue ou confiada ao agente.
Pressuposto do crime é o fato de que o agente tenha a posse legítima de coisa móvel (dinheiro, valor ou qualquer outro bem). Não é a posse civil bastando a detenção.
Assim a materialidade do fato consiste em apropriar-se funcionário de qualquer bem móvel que tenha a posse em razão do cargo, ou em desviá-lo, em proveito próprio ou alheio.
Comete, pois, o crime de peculato, previsto no artigo 312 do Código Penal, o agente público que se apropria de dinheiro, valor ou qualquer outro bem móvel, público ou particular, de que tem a posse em razão do cargo, ou os desvia, em proveito próprio ou alheio.
Desviar é dar à coisa destinação diversa daquela em razão de que foi-lhe entregue ou confiada ao agente. Entendeu-se que é indispensável que o desvio se faça em benefício próprio ou alheio (TJSP, RT 490/293), inclusive no peculato-furto (TRF – 1ª Região – JSTJ r TRF 90/407). Quando o desvio de verba se verifica a favor do próprio ente em utilização diversa da prevista, há emprego irregular de verba e não peculato (TFR. Ap. 5.375, DJU De 16.20.86, pág. 19.468).
A posse da coisa, poder de disposição, deve resultar do cargo, sendo indispensável uma relação de causa e efeito entre o cargo e a posse.
Se o sujeito ativo não tiver a posse estamos diante de peculato-furto, previsto no artigo 312, § 1º, do Código Penal.
No ensinamento de Paulo José da Costa Jr., no peculato-furto, a condição de funcionário-público não é causa de prática delitiva, mas ocasião que enseja o ato. Se o funcionário não se valer de sua condição para subtrair a coisa, mas arrombar a repartição, altas horas da madrugada, estará caracterizado o crime de furto qualificado, jamais o de peculato (in Comentários ao Código Penal, parte especial, volume III, 1989, pág. 43o). Ainda naquela obra, nos lembrou Paulo José da Costa Jr., com relação ao peculato-furto, que são duas as qualidades previstas na lei. Numa delas, é o próprio funcionário, quem executa a subtração. Na outra concorre para a subtração realizada por terceiro, que poderá ser um estraneus, deixando, por exemplo, a porta da repartição encostada sem a chave.
Na lição de Heleno Fragoso((Lições de direito penal, volume II, 5ª edição, pág. 399), constitui pressuposto do fato de que a subtração ou concurso na subtração por terceiro ocorra valendo-se o agente da facilidade que a qualidade de funcionário lhe proporciona. Caso contrário, o crime a identificar-se seria o de furto comum. No ensinamento de Fragoso, não basta, a simples condição de funcionário público: é mister que o crime tenha sido facilitado por essa especial qualidade do agente. Disse Nelson Hungria, citado por Fragoso(IX, 348), “a facilidade a que se refere o texto legal é qualquer circunstância de fato propícia à prática do crime, notadamente o fácil ingresso ou acesso à repartição ou local onde se achava a coisa subtraída”.
Diga-se que todos os coautores responderão pelo crime.
No peculato-furto o dolo é específico, vontade consciente dirigida à prática de qualquer das ações incriminadas, visando o agente a obtenção de proveito próprio ou alheio. Mas é indispensável que tenha o agente a consciência de prevalecer-se da facilidade que lhe é proporcionada pela sua condição de funcionário público.
Exige-se o dolo como elemento subjetivo.
Na lição de Heleno Fragoso(Lições de direito penal, volume II, 5ª edição, pág. 390), o sujeito ativo do crime de peculato será sempre funcionário público. Sendo, porém, esta qualidade do agente elementar ao crime, comunica-se aos coautores(art.30), que, conquanto, não sejam funcionários, responderão pelo mesmo delito.
O sujeito passivo do crime é o Estado, pois ele é o titular do bem jurídico ou do interesse penalmente tutelado.
O prejuízo ao erário deve ser devidamente caracterizado.
O caso narra crime funcional que teria sido cometido por funcionário público, em ação continuada.
Os chamados crimes funcionais cometidos por funcionário público, dividem-se: a) em próprios; b) impróprios.
Nos crimes funcionais próprios, a qualidade do funcionário público é elementar do tipo. Ausente a qualidade de servidor público a conduta é atípica.
Nos chamados crimes funcionais impróprios, observa-se que o fato seria igualmente criminoso mesmo se fosse cometido por particular. É o caso do peculato, que se for cometido por particular, e não por aquele, é crime de apropriação indébita, sendo crime contra o patrimônio.
De toda sorte o caso merece exaustiva investigação, em todas as circunstâncias de materialidade e autoria, para que o Parquet, titular da ação penal pública incondicionada tenha as devidas conclusões sobre ele.
Ao final, lembro que o investigado, presidente do PL, não detém cargo público e nem os demais investigados são deputados federais ou senadores, algo que toca diretamente a competência do STF, para a direção da citada investigação. Isso tem-se observando o fato, de forma isolada e não em conexão com outros que são objeto de análise para o caso da aplicação irregular dessas emendas parlamentares.
*É procurador da República com atuação no RN aposentado.
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