Por Dão Real Pereira dos Santos*
O Novo Arcabouço Fiscal é uma regra criada para substituir a Emenda Constitucional 95/2016 (EC95), conhecida como a PEC do congelamento dos gastos. Esse novo regime fiscal, instituído pela Lei Complementar 200, de 2023, decorre do compromisso firmado pelo governo quando da aprovação da PEC da transição (PEC 32/2022), em dezembro de 2022.
Esse novo regramento foi aprovado por uma maioria muito significativa e surpreendente. Foram mais de 370 votos dos deputados e de 55 votos dos senadores, o que pode ser explicado pelo fato de que essa regra mantém a lógica de limitação de gastos, que foi inaugurada pela EC95, diferenciando-se desta pela ampliação dos limites, já que agora prevê que os gastos podem crescer acima da inflação.
A EC95 interrompeu um ciclo de crescimento dos gastos orientado pela necessidade de ampliação das políticas públicas, como determina a Constituição Federal de 1988, e estabeleceu que os gastos primários só poderiam ser corrigidos pelo índice de inflação do ano anterior. De fato, isso significa uma redução de gastos, pois a população e as necessidades de políticas públicas crescem acima do índice de inflação.
De acordo com o novo regime, os gastos poderão crescer até 70% do crescimento da arrecadação tributária, mas esse crescimento não pode ser superior a 2,5% acima da inflação. Assim, se houver crescimento de receitas de 5%, por exemplo, o crescimento dos gastos ficará limitado a 2,5% e não a 3,5%, que corresponderia aos 70% do aumento da arrecadação.
Por outro lado, o crescimento real dos gastos não pode ser inferior a 0,6%, o que tem o significado de um quase congelamento dos gastos, pois, segundo o IBGE, a taxa anual de crescimento da população é de 0,52%. Ainda que essa nova regra tenha, de fato, destravado a possibilidade de crescimento dos gastos, manteve esse crescimento real confinado entre 0,6% e 2,5%, sendo que esse limite superior fica condicionado ao aumento de arrecadação. É importante lembrar que nos governos Lula1 e Lula2 a média do crescimento real dos gastos foi superior a 5,2% (Deccache, 2023) e, em 2023, os gastos cresceram mais de 6%, em relação a 2022.
No texto desse novo regime fiscal foram restabelecidos, acertadamente, os pisos constitucionais, de 15% da Receita Corrente Líquida, para os investimentos em saúde, e de 18% da receita líquida de impostos, para investimentos em educação, que estavam suspensos desde 2017, por conta da EC95. Ou seja, essas duas rubricas, que representam aproximadamente 16% do total dos gastos, poderão crescer proporcionalmente ao crescimento das receitas, o que poderá deprimir os demais gastos, pois elas não foram excluídas do cálculo dos limites de crescimento das despesas.
Ou seja, para que esses 16% das despesas cresçam na proporção da arrecadação, as demais despesas deverão crescer menos de 70% do crescimento da arrecadação e menos de 2,5%, caso esse índice seja ultrapassado.
Outra despesa pública obrigatória, que dificilmente poderá ser contida pelos limites legais refere-se aos gastos com os benefícios previdenciários, que representam 54% dos gastos totais, especialmente diante da correta decisão política de garantir ganhos reais para o salário mínimo. Mais de 70% dos benefícios são de um salário mínimo, logo os gastos previdenciários certamente terão crescimento próximo ao crescimento da arrecadação, o que também pressionará os demais gastos para crescimentos menores.
Se as receitas aumentarem 5%, as despesas com saúde e educação crescerão no mesmo percentual. Se o ganho real do salário mínimo for semelhante ao crescimento do PIB, teremos crescimento da maior parte dos gastos previdenciários proporcionalmente ao aumento da arrecadação. Ou seja, o aumento dos gastos obrigatórios decorrente do aumento de arrecadação vai impor que os demais gastos tenham de crescer abaixo do teto de 2,5%.
No exemplo acima, com um crescimento de arrecadação de 5% e considerando que metade dos gastos previdenciários (26%) mais os gastos com saúde e educação (16%) cresçam no mesmo patamar, os demais gastos (58%) poderão crescer apenas 1,17%, para que o total não ultrapasse o teto de 2,5%.
O paradoxo é que quanto maior for o crescimento da arrecadação, menor será o índice de crescimento dos demais gastos, podendo, inclusive, ter crescimento negativo. Isso pode ser facilmente compreendido se imaginarmos, por exemplo, que a arrecadação tenha um crescimento de 10%, permitindo que os gastos com saúde, educação e metade dos gastos previdenciários possam crescer também 10%. Os demais 58% dos gastos teriam que ser reduzidos para que o total não ultrapasse os 2,5%.
Outra armadilha que o Arcabouço nos coloca é o compromisso assumido pelo governo de zerar o déficit fiscal, já no ano de 2024, o que implica a necessidade de aumento significativo na arrecadação ou de realização brutal de cortes nos gastos, tendo em vista que a previsão de déficit para 2023 já está na casa dos R$ 170 bilhões.
O não cumprimento dessa meta, implicará a redução do limite de crescimento dos gastos para o ano seguinte. O dilema é que é preciso gastar para fazer a economia crescer, é preciso crescer para aumentar a arrecadação e é preciso aumentar a arrecadação para gastar. Sem gastar não se arrecada e sem arrecadar não se gasta, eis aí a fórmula da estagnação.
Mas essas armadilhas podem ser desativadas com a revogação do subteto de 2,5% para os gastos totais ou com a retirada dos valores referentes aos investimentos em saúde, educação e a parte da Previdência social que acompanha o crescimento do salário mínimo dos limites estabelecidos.
Por outro lado, é perfeitamente possível reduzir parte dos impactos da limitação do crescimento dos gastos tributando os super-ricos e desonerando os mais pobres. Dessa forma, ampliamos a arrecadação e, ao mesmo tempo, aumentamos a disponibilidade de renda para os mais pobres, reduzindo a pressão sobre os gastos e criando condições mais favoráveis para o crescimento econômico.
Neste sentido, se tributarmos os lucros e dividendos da mesma forma que tributamos os rendimentos do trabalho, por exemplo, teremos um acréscimo de arrecadação suficiente para garantir equilíbrio fiscal sem necessidade de corte de gastos. Se compensarmos parte deste aumento de arrecadação com desoneração dos trabalhadores com rendimento mensal de até R$ 5 mil, teríamos uma grande quantidade de recursos sendo injetados diretamente na economia real, gerando crescimento e aumento de arrecadação, o que, consequentemente, abre espaço para o aumento de gastos.
A segunda etapa da reforma tributária, portanto, pode ser uma oportunidade de ouro para implementarmos um sistema tributário efetivamente progressivo, tributando mais os mais ricos e menos os mais pobres, que pode ser determinante, não para acabar com as armadilhas do arcabouço fiscal, mas para que seus efeitos possam ser substancialmente amenizados.
*É auditor fiscal, presidente do Instituto Justiça Fiscal, coordenador da campanha Tributar os Super-Ricos.
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